特種設備許可改革相關問題的建議！

一、電梯安裝、改造、修理許可

（一）許可等級

為兩級，即A級、B級，不再設專門修理許可項目

（二）對應的參數應為

 （三）許可授予對象：A級制造單位，B級非制造單位

（四）發(fā)證機關：A級國家市場監(jiān)督總局，B級省市場監(jiān)督局

（五）人員條件要求：

 1、A級

制造單位滿足資源條件時不要求

     2、B級

（1）機械或高級工程師1人及以上；

（2）工程師不少于2人，機械、電氣各1人，改造單位設計工程師不少于2人。

（3）技術工人不少于15人，根據實際業(yè)務量配備

二、建議修改特種設備安全法，取消電梯安裝、改造、維修必須由電梯制造單位委托的規(guī)定。

（一）修改《特設法》第二十二條“電梯的安裝、改造、修理，必須由電梯制造單位或者其委托的依照本法取得相應許可的單位進行”的規(guī)定。

首先，這一規(guī)定脫離電梯行業(yè)發(fā)展的實際。

1、電梯技術已經打破了國外品牌的技術壟斷。我們的民族電梯制造企業(yè)已經擁有并掌握了無機房電梯技術、VVVF技術、永磁同步無齒輪曳引機技術、能源再生回饋技術、智能電梯控制技術和電梯遠程監(jiān)控技術、物聯(lián)網服務技術等核心技術，在某些方面已經接近世界先進水平。在中低速整機電梯制造領域，已經形成了以高性價比的產品不斷與外國爭奪市場份額的優(yōu)勢，甚至倒逼某些國外品牌的電梯降低成本，采用我們國內電梯部件制造企業(yè)生產的主機、安全部件制造電梯，有的外資品牌企業(yè)甚至搞整機OEM（由國內電梯制造廠代生產，然后貼牌）。

2、非電梯制造企業(yè)是電梯安裝、改造、維修市場的主力。據有關部門統(tǒng)計，截止到2017年底我國在用電梯達561萬臺，有電梯整機制造企業(yè)700余家，有安裝、改造、維修企業(yè)近12000家。經過數十年的發(fā)展，電梯行業(yè)已經形成了獨立的電梯安裝、改造、維修企業(yè)與電梯制造企業(yè)相伴而生、互相依存、共同發(fā)展的格局，12000家電梯安裝、改造、維修企業(yè)為行業(yè)貢獻了80%以上的就業(yè)率，是我國電梯市場的主要力量，理應成為黨和政府目前民營企業(yè)政策的受惠者，而不應成為排擠的對象。

其次，這一規(guī)定與現行的法律法規(guī)相矛盾。

這一規(guī)定與《中華人民共和國物權法》關于特權的規(guī)定，《中華人民共和國消費者權益保護法》關于“消費者享有自主選擇商品或者服務的權利”的規(guī)定，《中華人民共和國消費者權益保護法》關于“消費者享有公平交易的權利”規(guī)定，《中華人民共和國反不正當競爭法》“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動”的規(guī)定，《中華人民共和國反壟斷法》關于“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”規(guī)定等相矛盾，侵犯了電梯所有權人的合法權益，明顯剝奪了電梯安裝、改造、維修企業(yè)參與自由競爭和從事合法經營的權利，損害了其作為市場主體的合法權益。

其三、這一規(guī)定不利于甚至限制了民族企業(yè)的發(fā)展。

目前，全國在用電梯561萬臺，其中60%以上是由國外品牌的制造商制造的，他們在市場份額上的優(yōu)勢，加之有法律上的委托保護，就會不斷地擠壓民族品牌、國內中小企業(yè)的生存和發(fā)展空間，將我們的絕大多數中小電梯企業(yè)排斥于電梯改造、修理的產業(yè)之外，從而讓這些企業(yè)失去掌握和開發(fā)電梯先進技術的機會。他們會將技術壓制作用發(fā)揮到極致，形成“強者恒強”的格局，這對我國電梯技術的發(fā)展和進步是極為不利的，必將延緩我國電梯行業(yè)趕超世界先進技術水平的發(fā)展步伐。

其四，這一規(guī)定不適應電梯行業(yè)的未來發(fā)展變化

充分市場化，實現公平競爭，這是電梯行業(yè)未來發(fā)展的趨勢。適應這一趨勢發(fā)展的要求，電梯市場必然是降低甚至是取消準入門檻，允許消費者自主選擇產品和服務，允許社會廣泛參與市場競爭。法律應為規(guī)范市場秩序、營造公平競爭市場環(huán)境創(chuàng)造有利的條件。顯然，有關電梯安裝、改造、維修必須由制造單位委托的規(guī)定是不適應這一發(fā)展要求的，是應該取消的。

（二）、改革建議

1、參數為A級電梯可以由制造單位通過企業(yè)評審的方式，選擇、委托安裝、改造、修理單位承擔其由其制造的電梯的安裝、改造、修理業(yè)務，對電梯的制造質量和安全性能負責。

2、參數在B級以下的電梯設備由使用單位自主選擇安裝、改造、修理單位，電梯安裝、改造、修理單位應當對電梯的施工質量及安全性能負責。

制造單位應當提供完整電梯安裝調試維修等圖紙、技術資料，并提供合理有償的技術支持。對電梯的制造質量和安全性能負責，技術資料應公開，不得通過設置技術障礙進行，電梯技術封鎖。

三、建議修改電梯《電梯施工類別劃分表》

目的：減少許可項目，減輕使用單位負擔，為施工作業(yè)提供便利條件。安裝、改造、重大修理須履行告知手續(xù)，接受檢驗機構的監(jiān)督檢驗。

修改后的類別劃分見附件一：《電梯施工類別劃分表（建議修改稿）》。

四、鼓勵技術、管理的創(chuàng)新和應用

 1、采用新技術、新工藝進行電梯改造、修理及維護保養(yǎng)的作業(yè)及管理的，政府應該給予政策支持和鼓勵。比如，使用物聯(lián)網技術管理的，可以可以通過規(guī)定減少對維護保養(yǎng)的周期、項目予以鼓勵支持可以減免相應的檢驗費用。

2、對電梯企業(yè)實行考核認證制度，對凡是使用等級工進行作業(yè)的企業(yè)政府可以提供免費的勞動技能培訓、鑒定，樹立大國工匠典范。

五、改革監(jiān)管方式，落實使用單位的主體責任

1、監(jiān)管的對象就是使用單位，對電梯管理、使用中發(fā)生的問題主要問責對象是使用管理者，使用管理者可通過合同關系約定并處罰選聘的改造、修理單位及檢驗機構。超出合同約束范圍的通過法律手段處理。這是市場經濟的本質，也是發(fā)達國家的一些做法。

2、盡快實現檢驗檢測分離，鼓勵實行自我檢測或委托檢驗相結合的制度，使用生產企業(yè)真正承擔產品的質量安全責任。政府則實行專業(yè)的、重點的監(jiān)督管理，解決管不過來，擔不該擔的責任問題。

3、規(guī)范、標準對電梯設備使用、管理、改造、修理、維護保養(yǎng)的要求，是一個電梯設備由生產者到使用管理者所有權轉移后的要求。使用管理者對所擁有的設備有權和責任按自己的方式實現改造、修理、維護保養(yǎng)后達到安全使用的功能。他們通過選聘改造、維修、維護保養(yǎng)單位，以合同約定的方式來達到自己的目的。從這個意義上說，電梯維護規(guī)則及團體標準應該是使用管理單位通過合同方式聲明執(zhí)行的標準，維護保養(yǎng)單位在執(zhí)行合同過程中達不到規(guī)則、標準的規(guī)定時，由使用管理單位按合同約定執(zhí)行，而不應成為政府監(jiān)管處罰維護保養(yǎng)單位的依據。

對維保周期、救援時間、維保內容的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)則的規(guī)定應是使用管理單位的參考依據，而不應強制標準。就如汽車一樣，5000公里保養(yǎng)，還是10000公里保養(yǎng)，保養(yǎng)哪些項目是由車主是有權自行選擇的。電梯也應該一樣，使用管理單位可以與所選聘的維護保養(yǎng)單位自行約定維保周期、救援時間、維保內容和處罰措施。比如，救援時間問題，在合同約定的時間內維護保養(yǎng)單位趕到現場實施救援，發(fā)生問題、產生糾紛應由使用管理單位承擔解決責任，超出合同約定的時間發(fā)生糾紛的由使用單位按合同約定執(zhí)行。發(fā)生人員傷亡或財產損失達到一般事故標準的，按照法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

在此也許有人會質疑，這樣做，電梯監(jiān)管不就等同放棄了嗎？出了問題誰來負責。

這就有個質監(jiān)思維與市場思維轉換的問題。監(jiān)管應該針對主體使用單位，監(jiān)管其是否履行使用管理責任，比如，是否選擇了電梯維護保養(yǎng)單位？是否進行定期檢驗？電梯是否存在安全隱患？安全部件是否按規(guī)定周期修理或強制報廢等主要問題。至于是否按規(guī)范和合同約定周期進行維護保？計劃、方案是如何制定和執(zhí)行的？那是使用管理單位的責任。發(fā)生質量安全責任事故時，則由監(jiān)管部門按法規(guī)追究責任。

對維護保養(yǎng)單位的監(jiān)管則側重于是否具有從業(yè)能力？是否依法誠信經營？是否貫徹執(zhí)行安全制度、操作規(guī)程等。

六、關于電梯困人超過2小時即為一般事故合理性的質疑

電梯轎廂滯留人員超過2個小時即為一般事故，這是《中華人民共和國特種設備安全監(jiān)察條例》（國務院令第549號）第六十條的規(guī)定，即：“有下列情形之一的，為一般事故：

（一）特種設備事故造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1萬元以上1000萬元以下直接經濟損失的；

……

（三）電梯轎廂滯留人員2小時以上的；

（二）……”

這純粹是為強調特種設備的重要性而訂制的條款，似乎很難讓人信服。

1、什么是安全事故？安全事故是指生產經營單位在生產經營活動(包括與生產經營有關的活動)中突然發(fā)生的，傷害人身安全和健康，或者損壞設備設施，或者造成經濟損失的，導致原生產經營活動(包括與生產經營活動有關的活動)暫時中止或永遠終止的意外事件。僅從這個定義來講，電梯困人未造成人身安全和健康，或者損壞設備設施，或者造成經濟損失，就不應該算事故。

2、《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院令第549號）第三條規(guī)定：“根據生產安全事故(以下簡稱事故)造成的人員傷亡或直接經濟損失，事故一般分為以下等級:

……

一般事故，是指造成3人以下死亡，或10人以下重傷，或者1000萬元以下直接經濟損失的；

國務院安全生產監(jiān)督管理部門可以會同國務院有關部門，制定事故等級劃分的補充性規(guī)定?！?/span>

《國家安全監(jiān)管總局關于調整生產安全事故調度統(tǒng)計報告的通知》（安監(jiān)總調度[2007]120號）第一項關于生產安全事故調度統(tǒng)計報告等級規(guī)定：

“（四）一般事故

一次造成1-2人死亡；

一次造成1-9人重傷（包括急性工業(yè)中毒）；

一次造成100萬元-1000萬元直接經濟損失?！?/span>

這兩個規(guī)定說明：

1、事故的定性是以“造成的人員傷亡或直接經濟損失”為依據的；

2、一般事故明確描述為三條：（1）一次造成1-2人死亡;（2）一次造成1-9人重傷(包括急性工業(yè)中毒);（3）一次造成100萬元-1000萬元直接經濟損失。

七、廢止《華人民共和國特種設備安全監(jiān)察條例》

《中華人民共和國特種設備安全法》（以下簡稱《特設法》）覆蓋了《中華人民共和國特種設備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《條例》）80%以上的條款。涵蓋了《條例》的內容，兩者有86 條內容或相近，甚至相同。而且還存在有些處罰標準與《特設法》不統(tǒng)一，還有的規(guī)定脫離實際、不合理的問題。

八、制定頒布《中華人民共和國電梯安全條例》

1、通過制定頒布《中華人民共和國電梯安全條例》，對有關有關電梯安全的內容作出詳細、明確的規(guī)定，有利于彌補《特設法》不便于規(guī)范而現實中又不能回避的問題，進一步落各相關方的責任和行為，解決對違法行為處罰裁量權范圍過大、過于籠統(tǒng)、寬泛，鏟除滋生腐敗的土壤和溫床，有利于行業(yè)監(jiān)管和健康發(fā)展。

2、目前，全國已有超過半數的省、直轄市、自治區(qū)和部分地方政府出臺了電梯安全條例或辦法。從這些條例辦法和內容來看，或與《特設法》重復，或標準不一，給特種設備從業(yè)單位、尤其是制造單位以及監(jiān)管部門造成了極大困擾，無所適從。如果全國各級政府都制定條例或辦法，得有數百個，這樣勞民傷財的事為什么還要去做？一個統(tǒng)一的國家卻讓地方制定那么條例、法規(guī)，怎么做到統(tǒng)一、協(xié)調和有效？這或許正是因為沒有對應的電梯管理條例的緣故。因此，從節(jié)約社會成本和保證法規(guī)的權威性和有效性角度考慮，應該叫停地方電梯安全方面的立法，制定頒布全國統(tǒng)一的電梯安全條例，并對相關規(guī)范的強制效力作出規(guī)定。

九、對《特設法》有關涉及許可條款修改建議

1、凡是涉及“實行許可制度”的表述，一律修改為“實行許可制度或者認證認可制度”，以符合對特種設備實行認證認可制度改革的要求。

2、《特設法》第四條規(guī)定：“國家對特種設備的生產、經營、使用，實施分類的、全過程的安全監(jiān)督管理”，建議修改為：“國家對特種設備的生產、經營、使用，實施分類安全監(jiān)督管理”。

理由：實行全過程監(jiān)管，國家參與市場程度過深，偏重于對企業(yè)看管，擔當了本該企業(yè)承擔的對質量安全自行控制的責任，不符合創(chuàng)新改革市場監(jiān)管的精神。

3、《特設法》第八十八條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，未經許可，擅自從事電梯維護保養(yǎng)的，責令停止違法行為，處一萬元以上十萬元以下罰款；有違法所得的，沒收違法所得。

電梯的維護保養(yǎng)單位未按照本法規(guī)定以及安全技術規(guī)范的要求，進行電梯維護保養(yǎng)的，依照前款規(guī)定處罰?！?/span>

第二款建議修改為“電梯的維護保養(yǎng)單位未按照本法規(guī)定以及安全技術規(guī)范的要求進行電梯維護保養(yǎng)導致發(fā)生質量安全事故的，依照前款規(guī)定處罰。”

理由：電梯的維護保養(yǎng)單位未按照本法規(guī)定以及安全技術規(guī)范的要求進行電梯維護保養(yǎng)應該定性來是由使用管理單位通過合同約定的市場行為。而導致質量安全事故的，則變?yōu)樯嫦舆`反法律法規(guī)的法律行為。

這樣做的目的就在于發(fā)揮市場調節(jié)的功能，減少行政監(jiān)管負擔，體現依法治國的國家治理的改革精神。

附件一：

《電梯施工類別劃分表（建議修改稿）》

注1： 改變電梯的調速方式是指：如將乘客或載貨電梯的交流變極調速系統(tǒng)改變?yōu)榻涣髯冾l變壓調速系統(tǒng)；或者改變自動扶梯與自動人行道的調速系統(tǒng)，使其由連續(xù)運行型改變?yōu)殚g歇運行型等；

控制方式是指：為響應來自操作裝置的信號而對電梯的啟動、停止和運行方向進行控制的方式，例如：按鈕控制、信號控制以及集選控制（含單臺集選控制、兩臺并聯(lián)控制和多臺群組控制）等。

注2：規(guī)格是指：制造單位對產品不同技術參數、性能的標注，如：工作原理、機械性能、結構、部件尺寸、安裝位置等。

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